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加强制度建设 提高审议质量


作者:邓巨波 来源:人大宣传信息中心 发布时间:2015年06月10日 点击数:

 

 

 

县级以上地方各级人大常委会主要是通过常委会会议的形式,依法行使人民代表大会闭会期间地方国家权力机关的职权。人大常委会制定法规、作出决议、任免干部、实施监督,都必须经过常委会会议审议这一法定程序。毫无疑问,常委会审议的质量,直接关系到地方国家权力机关的监督力度,关系到能否树立地方国家权力机关的权威。一直以来,地方各级人大常委会在实践中不断健全和完善审议制度,为做好监督工作,打下了基础,监督效果也是明显的。但毋庸置疑,在审议工作的具体实践中,确实还存在审议议题不深入、审议质量不高、审议意见针对性不强和难以落实到位等问题。为此,笔者结合自己履职以来的实践,从会前、会中和会后三个阶段建章立制,使各项工作规范化、制度化,进而提高常委会审议质量提出个人的观点。 

一、健全完善会前五项制度,为常委会审议奠定基础

人大常委会审议不能打无准备之仗,要通过建立完善相关制度,使会前的准备工作规范有序,为常委会听取和审议好专项工作报告奠定坚实的基础。

(一)要完善议题形成机制。监督议题是地方各级人大履职行权的“路线图”,是人大监督工作的重要载体。监督议题选择的好不好、确定的议题质量如何?不仅关系到人大监督的方向和重点,更决定人大监督的实际效果。监督法第九条对人大常委会听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告的议题明确了范围。但具体怎么操作,规定的不够明确。所以在确定监督议题的时候,应扩大征集范围,畅通征集渠道,将议题的公开征集、调研论证、统筹平衡等环节及要求进行明确,使议题形成机制制度化、规范化。同时应注重选题的调研论证,人大常委会各工委应按照职能,结合实际,对属于本级人大常委会职权范围的问题、属于广大人民群众普遍关心和迫切要求解决的问题、属于经过努力能够解决的重大问题进行有针对性的论证,再由主任会议统筹选定议题。在此基础上应专门召开“一府两院”联席会议充分征求意见,完善初步方案后再提交常委会全体会议审议通过,使确定的议题真正体现民意、符合民愿。

(二)要完善会前调研检查制度。没有调查研究,就没有发言权。人大常委会审议专项工作报告,能否提出客观实际、针对性强的意见来督促“一府两院”依法行政、公正司法,这就需要人大常委会组成人员认真做好会前调查研究工作。会前的调研检查越深入,组成人员对审议的内容掌握就越准确、详实,在会上的审议发言才有深度,常委会的审议质量就越高。但在实际调研工作中,还是存在“走不出、深不下、听不全、研不透”的问题。这就需要人大常委会从加强调研检查工作的组织领导、改进调研检查方法、明确调研检查工作的重点内容、改进工作作风和扩大调研检查的参与面方面作出具体规定,推进会前调研检查工作制度化和规范化,提升调研检查水平。

(三)要完善会前学习制度。人大常委会议题十分广泛,常委会组成人员不可能360行都是行家里手,因此,建立完善会前学习制度非常必要。要针对审议议题,组织常委会组成人员和“一府两院”领导干部选取有关法律法规、政策规定等开展学习,围绕重点要点切入,突出学习的针对性、实效性和可操作性。可采取座谈、研讨、自学、交流等形式进行,同时可根据常委会审议议题,邀请与审议内容相关的专业人员作辅导讲座。特别是对于组成人员虽有研究但专业业务知识尚显欠缺的议题,组织专家讲解、传授有关知识,有利于使全体组成人员和与会同志熟悉掌握专业业务知识,有利于统一对有关重大事项决策方案的认识,有利于提高会议审议意见的科学性。

(四)要建立人大常委会列席制度。地方组织法、代表法和监督法分别对列席作了规定,但在实践中,往往会出现法定列席者不列席或请假的现象。如应由政府主要领导列席的,却由政府组成人员代替了;应由政府工作部门主要负责人列席的,却由副职或者工作人员代替了,直接影响了人大常委会的严肃性。究其原因,还是相关法律对列席只是规定了列席者的列席权,或者是选择性规定和列席者的范围,对列席者的指向不够具体,没有具体化到确定的列席主体,还需要通过另外的制度来确定具体的列席者。另外,法定列席者可不可以请假?向谁请假?批准程序是什么?无故不列席承担什么责任等等问题,都应制定有效的制度予以规范。

(五)要落实会议材料限期送达制度。监督法明确规定了会议材料限期送达制度,但实际工作中,一些相关部门的领导忽视了这一时间规定,材料往往无法如期送达,以致减少了常委会组成人员的阅读时间,影响了审议质量。因此,要进一步从制度上落实材料限期报送制度。如要求“一府两院”将列入常委会审议的材料,在常委会举行会议的二十日前,由其办事机构将专项工作报告征求意见稿送交有关工委征求意见,有关工委在收到“一府两院”专项工作报告征求意见稿后要及时提出修改意见,向“一府两院”反馈,“一府两院”根据修改意见对报告进行修改后,在常委会举行会议的十日前送人大常委会办公室。由常委会办公室将材料在常委会举行会议的七日前送至常委会每位组成人员,供其提前审阅并做好审议发言准备。

二、健全完善会中四项制度,提高常委会审议质量

会议审议是人大常委会听取和审议“一府两院”专项工作报告的中心环节,它既反映会前调查研究的成果,又展示组成人员议事的能力和水平,还为会后做好跟踪监督工作提供依据。因此,通过建立完善制度,保证会中各项工作规范有序就显得尤为重要。

(一)要完善审议发言制度。常委会组成人员来自社会不同的方面,他们本身的理论水平、议政能力不尽相同,部分组成人员的审议发言往往会限于从自身一个方面或者一个角度看问题。由于对议题内容掌握不全面,不熟悉情况,有的甚至说行外话或干脆不发言,致使审议质量大打折扣。要通过完善审议发言制度来促进常委会组成人员提高审议发言质量。会前,应根据视察调研情况,确定几名常委会组成人员在会上作中心发言。对不作中心发言的常委会组成人员,也应要求其根据视察调研情况作好审议发言准备。对审议发言的内容进行规范,要求常委会组成人员围绕会议议题,做到发言观点鲜明,言而有据,不主观臆想,不以偏概全。对因会期短、时间紧而未能在会议上做审议发言或请假缺席会议的常委会组成人员,要通过填写《审议意见表》等途径来发表审议意见,确保审议工作的质量。同时,将发言记录作为考核、评价组成人员履职情况的重要依据,进一步增强组成人员建言献策的主动性和责任心。

(二)要建立专家协助审议制度。从我国各级人大常委会组成人员的构成情况来看,除全国人大常委会设立了一批由专家、学者组成的专职委员外,各级地方人大并不具备这一条件。事实上,常委会组成人员也不可能是各个学科都懂的专家。因此,在审议专业性、业务性较强的议题时,应该组织专门力量协助审议。如预算工委就可以成立预算审查专家委员会,聘请专家和相关人员协助做好预算审查工作。通过建立专家协助审议制度,让人大常委会把决策与专家意见有机结合起来,提高重大事项决策的科学性,更好地行使好重大事项决定权。

(三)要健全公民旁听制度。旁听常委会会议审议过程,是公民了解、监督常委会组成人员依法履职的客观需要,也是集中民智、反映民意、科学议事的一种补充。地方人大常委会应建立公民旁听常委会会议制度,提高人大常委会会议公开、民主议事氛围,可以根据会议议题内容,有组织地邀请具有较强专业知识水平、综合素质较高的社会人士旁听人大常委会会议的审议过程,并赋予一定的发言权,使其对审议议题发表意见、提出建议,促进地方人大常委会在审议、决策重大事项时能更客观、公正、准确。

(四)要进一步完善表决制度。人大及其常委会的表决,是国家权力机关在会议上行使职权全过程的最后一道程序,也是最关键的程序,因为各项议案只有付诸表决并获得通过才具有法律效力。就表决程序而言,有整体表决和单项表决之分,人大表决一直采用整体表决程序。随着经济、法律等议案复杂程度的提高、代表议政能力的提高,提交表决议案内容的复杂程度增加,对某一重大议案内多项内容的认同出现差异,对某项指标或某个内容的表述有不同意见将影响对整个议案的表决态度,因此区别不同的议案,如“一府两院”计划、预算批准事项,其中重要的内容可分列单项审议和表决。同时,对“未通过”的议案,是否恢复表决,是否追究责任等,都应该从制度上明确处理机制。

三、健全完善会后四项制度,确保常委会审议意见落实

人大常委会的审议意见通过后,目的是要交由“一府两院”办理,并抓好执行和落实。要做到这一点,加强跟踪督办是关键,但如何使其更有效,笔者认为还必须从审议意见的形成、交办、督办及办理结果公开等方面加强制度建设,防止决而不行,流于形式。

(一)要规范审议意见形成机制。审议意见所肯定的成绩是否客观、公正、准确,所指出的问题是否符合实际、切中要害,所提出的建议是否富有建设性、可操作性,直接关系到人大常委会工作的权威性和科学性,也直接影响到审议意见能否得到有效的贯彻落实。因此,有必要对审议意见的形成机制进行规范。人大常委会会后,审议意见的整理应由议题牵头委室负责结合会议记录和录音对各组成人员的发言进行整理,形成较为详实和全面的审议发言记录,再由常委会有关工委根据会前视察和调研情况对常委会审议议题提出初步的审议意见草案,综合归纳常委会组成人员的审议意见和人大代表等列席人员的意见,形成审议意见初稿经常委会分管副主任同意后提交常委会主任会议审定。要把指出问题和提出建议作为审议意见的重点,要突出重点,注意指出一些客观存在的、具有倾向性、关键性的问题,明确提出符合本地实际且通过努力能够加以改进或解决的意见建议,以增强审议意见的可办性、实效性。

(二)要完善审议意见交办制度。审议意见一旦形成,如不及时交办,议而不行,只能是一纸空文,不能发挥应有的作用。审议意见经主任会议研究通过后,应及时进行交办,由常委会下发《人大常委会审议意见》,或相关工委负责组织召开交办会将审议意见交“一府两院”研究办理,要根据实际情况对承办单位、办理时限、办理形式和反馈要求等内容进行明确。同时,常委会办公室要负责将交办的审议意见登记在案,以备跟踪督查。

(三)要完善审议意见督办制度。监督法第十四条规定:“一府两院”应当将研究处理审议意见的情况由办事机构送有关专门委员会或常委会有关工作机构征求意见。这在一定范围明确内规定了审议意见的督办主体,就是由人大专门委员会或常委会工作机构进行。常委会应进一步完善审议意见督办制度,健全“一议题多审议”督办机制,按照对口负责的原则,由常委会办公室牵头,相关工委承办,共同做好常委会审议意见的督办工作。审议意见交办后,由常委会相关工委负责通过检查、视察等形式,对“一府两院”落实审议意见的情况进行检查并提出意见,督促按规定时限抓好落实,于下一次常委会主任会议再次听取和审议相关部门对该项议题的整改落实的报告,直至问题得到基本解决,使听取和审议“一府两院”工作报告从“一审了之”向“审必有果”转变。对于那些敷衍塞责,甚至顶着不办的职能部门,要责成重新办理。可运用质询、评议等监督手段,督促审议意见的落实。必要时,建议“一府两院”追究有关人员的责任,或向同级党委汇报后,依法撤销、罢免或免去有关责任人的职务。

(四)要建立审议结果向社会公开的制度。监督法规定,人大常委会对听取审议的专项工作报告、常委会作出的审议意见、“一府两院”对审议意见的研究办理情况报告,都应当向本级人民代表大会代表通报并向社会公开。在实际工作中,考虑到敏感问题的社会影响等因素,各地人大常委会的审议意见大多只在一定的范围内向社会公开。随着人大常委会监督工作的不断深化,有必要通过进一步健全和规范公开制度,增强人大工作的公开性和透明度。内容上,要对审议意见和承办单位办理情况报告进行公开。办理过程中要及时了解进度,公开承办单位在落实审议意见过程中采取的措施和存在的问题。方式上,采取事前公开、事中公开与事后公开相结合,以报纸、电视、电台、网络等媒体为平台,与新闻单位建立联系和互动制度,根据各项监督工作的具体情况,选择合适的公开平台。对象上,要向常委会组成人员、人大代表及全社会公开,让社会各界都参与到监督审议意见的落实工作上来,不断增强审议意见办理工作的公开度和透明度,共同推动人大常委会监督工作上新水平。


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